于建嶸:土地流轉(zhuǎn)沖突開(kāi)始向中西部蔓延
2016.05.23 鳳凰評(píng)論 第65期 近年來(lái),全國(guó)各地都開(kāi)始了規(guī)模不一的土地流轉(zhuǎn)。中國(guó)社科院相關(guān)課題組日前發(fā)布的《土地市場(chǎng)藍(lán)皮書(shū):中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告(2015~2016)》顯示,從1996年的2.6%到2014年的30.4%,短短18年間,我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率快速增長(zhǎng)。 在此過(guò)程中,哪些現(xiàn)象值得注意?就此話(huà)題,鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》近日專(zhuān)訪了著名學(xué)者于建嶸。
訪談嘉賓:于建嶸 ?中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》欄目訪談員:張弘(鳳凰網(wǎng)主筆)
縣鄉(xiāng)政府往往成直接爭(zhēng)利者
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)在各地是一個(gè)什么樣的情況?
于建嶸:土地流轉(zhuǎn)有兩種,第一種是農(nóng)民之間的流轉(zhuǎn),是農(nóng)地之間的流轉(zhuǎn);另一種是農(nóng)用地向非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。
農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn),在平原地區(qū)比較多,平原適合大規(guī)模耕種,流轉(zhuǎn)之后耕種效率會(huì)提升。
丘陵地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了一些問(wèn)題,一個(gè)關(guān)鍵的原因在于,丘陵地區(qū)的水利系統(tǒng)受到了破壞。丘陵地區(qū)有很多拋荒,根據(jù)我的觀察,拋荒達(dá)到了三分之一到三分之二。湖南、江西等丘陵地區(qū),雨水大的時(shí)候就漏水,一下就沖垮了筑起的田埂,田埂慢慢就會(huì)全部垮掉。所以你很少在一塊拋荒中間發(fā)現(xiàn)有一塊田是耕種的,因?yàn)樗到y(tǒng)破壞了,沒(méi)法耕種。北方地區(qū)很少有拋荒的,因?yàn)樗鼪](méi)有這個(gè)問(wèn)題,
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:我河南的一個(gè)朋友,他們家離鄭州大概三四十公里。他們當(dāng)?shù)卣畯脑颇险?qǐng)了很多的人來(lái),在那兒建苗圃、種花卉。一開(kāi)始說(shuō),一畝地一年給農(nóng)民800到1300元,但是給了一年之后,后面的兩年就不給錢(qián)了,今年,農(nóng)民就沒(méi)拿到錢(qián)。
于建嶸:中國(guó)很多問(wèn)題源于政府與民爭(zhēng)利,它不是一個(gè)中間人,不是一個(gè)裁決者。根據(jù)我的考察,在這么多的農(nóng)村問(wèn)題中,縣鄉(xiāng)政府往往是直接的爭(zhēng)利者。財(cái)政困難是一方面,另一方面與個(gè)人利益有關(guān)。財(cái)政的問(wèn)題很簡(jiǎn)單,政府沒(méi)有錢(qián)了,就這樣了;個(gè)人利益包括政治利益和直接的經(jīng)濟(jì)利益。與民爭(zhēng)利不止是官員與民爭(zhēng)利,是整個(gè)體系與民爭(zhēng)利,不能公平、公正。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:縣鄉(xiāng)政府與民爭(zhēng)利,體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)上主要有哪些現(xiàn)象?
于建嶸:第一就是不給錢(qián),或者給低價(jià)、隱瞞信息。有時(shí)候,農(nóng)民與縣鄉(xiāng)政府因?yàn)橥恋禺a(chǎn)生矛盾,他會(huì)說(shuō),縣鄉(xiāng)政府沒(méi)有批文,這只是一個(gè)方面。實(shí)際上,這是因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)為,他在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中間沒(méi)有獲得應(yīng)有的利益,而不是簡(jiǎn)單說(shuō)縣鄉(xiāng)政府違規(guī),違規(guī)是說(shuō)事的一個(gè)方法。
拿直接利益說(shuō)事有兩個(gè)方面,第一個(gè)就是買(mǎi)賣(mài)的價(jià)格,政府說(shuō)給多少錢(qián),最后沒(méi)有給。第二,政府給農(nóng)民錢(qián)了,但是政府賣(mài)的更多。比如,政府給了農(nóng)民100萬(wàn)元,但政府是1000萬(wàn)元賣(mài)出的。
除此以外,還有一個(gè)重要問(wèn)題,就是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中間帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題,污染、噪音……當(dāng)縣鄉(xiāng)政府承諾的利益沒(méi)給,或者給得少的時(shí)候,農(nóng)民會(huì)找別的原因來(lái)說(shuō)事兒——你把我們的土地拿走了,原來(lái)我是同意的,但是我突然發(fā)現(xiàn)你騙了我。在這個(gè)問(wèn)題上,農(nóng)民和政府是有共性的,核心在于利益分配不均。我不認(rèn)為那些農(nóng)民拍著胸脯說(shuō)保護(hù)耕地,就代表了他的真實(shí)意圖。只要給出高價(jià),他都能不要耕地。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:我朋友說(shuō)的這個(gè)情況,一畝地一年給800到1300元,有可能是縣鄉(xiāng)政府從買(mǎi)地者那里收到錢(qián)后沒(méi)有給農(nóng)民,也有可能是買(mǎi)地者收入有限,給不起。
于建嶸:給不起,就不要拿走農(nóng)民的土地;拿走了農(nóng)民的土地,農(nóng)民就要你負(fù)責(zé)。
土地流轉(zhuǎn)沖突向中西部蔓延
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:農(nóng)用地向非農(nóng)地的流轉(zhuǎn),有哪些值得注意的趨勢(shì)?
于建嶸:經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),比如說(shuō)廣東、江蘇、浙江、山東、福建,農(nóng)用地向非農(nóng)地的流轉(zhuǎn),帶來(lái)了巨大的社會(huì)問(wèn)題。在江浙一帶,農(nóng)田之間的流轉(zhuǎn)有一定的好處。但是,非農(nóng)地的流轉(zhuǎn),現(xiàn)在很多是以流轉(zhuǎn)的方式變更農(nóng)村土地的使用形式,城郊地區(qū)比較明顯,不管東部還是西部城市。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)本身,我認(rèn)為符合生產(chǎn)規(guī)律和生產(chǎn)方式,因?yàn)橥恋亟K究要使用。農(nóng)地向非農(nóng)地流轉(zhuǎn),主要是因?yàn)槌擎?zhèn)化,一是導(dǎo)致了農(nóng)地的非法流失,二是有些地方規(guī)避?chē)?guó)家的法律政策,弄虛作假,等于把農(nóng)地變了性質(zhì)。因?yàn)檗r(nóng)村的土地有兩種,一個(gè)是建設(shè)用地,一個(gè)是所謂耕地,有些耕地通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式變成了建設(shè)用地,買(mǎi)地的人拿到手后建房子了。比如,北京地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房,都是占用農(nóng)田。北京地區(qū)今年要拆建筑面積1500萬(wàn)的違建,這里面有很大一部分就是由于土地非法流轉(zhuǎn)而形成的。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:土地非法流轉(zhuǎn)的問(wèn)題,具體指哪些?
于建嶸:第一是強(qiáng)迫性的問(wèn)題。包括國(guó)家對(duì)耕地的控制,要保證18億畝耕地紅線(xiàn),實(shí)際上很難,也有爭(zhēng)議,有些人認(rèn)為根本不需要保護(hù)。農(nóng)用地向非農(nóng)地的非法流轉(zhuǎn),已經(jīng)使農(nóng)地失去了耕地本身的性質(zhì),但是外面看不到,你看到的還是耕地,所以出現(xiàn)了很多所謂的違建問(wèn)題。第二,在這個(gè)過(guò)程中間,出了大量小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。有些地方把土地拿出來(lái)辦工廠,農(nóng)民不愿意,最后帶來(lái)了社會(huì)矛盾。目前,因?yàn)橥恋貑?wèn)題激發(fā)的社會(huì)矛盾,大概是占到農(nóng)村問(wèn)題的60%到70%左右。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:在你接觸到的案例里面,因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而爆發(fā)的群體性事件有哪些特征?
于建嶸:第一,相對(duì)而言,規(guī)模還是比較大。規(guī)模大主要是跟大工程有關(guān),更多人團(tuán)結(jié)在一起去做這個(gè)事情。原來(lái)主要是拆某一個(gè)人的房子,現(xiàn)在可能侵害了一個(gè)群體的利益。這實(shí)際上與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)——那種小的項(xiàng)目基本上沒(méi)有多少了,大規(guī)模的項(xiàng)目增加,這是最近兩年的特點(diǎn)。
第二個(gè)特點(diǎn),原來(lái)因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而爆發(fā)群體性事件,主要發(fā)生在東部和中部,現(xiàn)在開(kāi)始往中西部地區(qū)蔓延,這是因?yàn)樾蘼返纫恍┐箜?xiàng)目,以及有環(huán)境污染的項(xiàng)目多了起來(lái)。
第三,政府的調(diào)控手段減少。原來(lái)政府調(diào)控的手段多一點(diǎn),比如給你錢(qián),現(xiàn)在基層政府拿不出錢(qián);原來(lái)給你安排工作,現(xiàn)在也沒(méi)法安排。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:如你所說(shuō),政府調(diào)控手段減少,既給不了錢(qián),不能給農(nóng)民安排工作,也不能通過(guò)別的方式予以補(bǔ)償,這樣會(huì)造成矛盾的激化和升級(jí)。
于建嶸:是,但還在可控的范圍之內(nèi)。利益之爭(zhēng),還沒(méi)有變?yōu)橥耆姆纯埂?br>
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中的資本下鄉(xiāng),農(nóng)民持怎樣的態(tài)度?
于建嶸:資本追求高額的利益,它搞高效農(nóng)業(yè)也說(shuō)不定。資本當(dāng)然會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題,比如說(shuō),這個(gè)地方的農(nóng)田,要轉(zhuǎn)換成工業(yè)生產(chǎn)的時(shí)候,對(duì)農(nóng)村生活會(huì)產(chǎn)生影響,比如環(huán)境問(wèn)題。但是資本的特性是要追求比較高的利益,它離不開(kāi)嚴(yán)格的管理,但是農(nóng)民比較散漫。要達(dá)到利益平衡的話(huà),需要政府調(diào)節(jié),而政府往往站在資本一邊,不是它喜歡資本,是由于資本給它帶來(lái)利益。
這里面的本質(zhì)問(wèn)題在于,城鎮(zhèn)化是一個(gè)痛苦的過(guò)程。我到歐洲很多國(guó)家去看農(nóng)村,它的發(fā)展軌跡是這樣的:資本下去,農(nóng)民離開(kāi)土地,到外面漂泊。最近很多人說(shuō)田園牧歌,我認(rèn)為,沒(méi)有人能夠阻擋城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于,我們的制度設(shè)計(jì),能不能使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中痛苦少一點(diǎn)?他們的利益能不能得到有效保護(hù)?
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:需要政府調(diào)節(jié),意味著農(nóng)地變非農(nóng)地流轉(zhuǎn)的時(shí)候,農(nóng)民不能直接買(mǎi)賣(mài),必須通過(guò)政府來(lái)流轉(zhuǎn)。
于建嶸:是。因?yàn)檫@種農(nóng)地變非農(nóng)地的流轉(zhuǎn),矛盾是不可破的。每當(dāng)有農(nóng)民對(duì)我說(shuō),為了國(guó)家的耕地紅線(xiàn),我一般都會(huì)笑——有這種人,很少。一旦給他高利,他才不管耕地不耕地。耕地紅線(xiàn),是一個(gè)抗?fàn)幍睦碛?,但并不是農(nóng)民內(nèi)心追求的目標(biāo),他們內(nèi)心的目標(biāo)就是多給錢(qián)。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)不該受意識(shí)形態(tài)過(guò)度制約
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:你剛才說(shuō)到,在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中,農(nóng)民會(huì)面臨一個(gè)非常痛苦的過(guò)程,因?yàn)樗x開(kāi)土地,從農(nóng)村人變成城里人,政府有責(zé)任要讓農(nóng)民的痛苦盡量小一點(diǎn),那你覺(jué)得,城鎮(zhèn)化的過(guò)程中,在土地問(wèn)題上還會(huì)面臨哪些挑戰(zhàn)?
于建嶸:主要是兩個(gè)問(wèn)題。第一是土地產(chǎn)權(quán)。我在臺(tái)灣問(wèn)過(guò)一些農(nóng)民,他們能夠直接買(mǎi)賣(mài)土地,借此獲得進(jìn)城的原始資源。但是大陸農(nóng)民沒(méi)有直接買(mǎi)賣(mài)土地的權(quán)利,沒(méi)有形成一個(gè)完全的土地市場(chǎng),所以,農(nóng)民不能獲得完全的土地價(jià)格?,F(xiàn)在的農(nóng)民被逼進(jìn)入城鎮(zhèn),但是又賣(mài)不了地,按照政府的說(shuō)法,他們只有承包權(quán)。因此,土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)需要解決的核心問(wèn)題。
第二是人口的流動(dòng)機(jī)制要改變。在古代,我在政府當(dāng)官,退休或者不當(dāng)了,可以回到老家買(mǎi)一塊地,建一棟房,那個(gè)資源是往下面走的。我們現(xiàn)在沒(méi)有建立人才和資源的雙向流動(dòng)體系。你到了有社區(qū)的城市,你把戶(hù)口遷出來(lái),就必須交出承包的土地。你的戶(hù)籍在城市,想到農(nóng)村去生活很困難。因?yàn)檗r(nóng)民的宅基地都不允許隨便買(mǎi)賣(mài),城市居民到農(nóng)村買(mǎi)房子受到很多限制。
我不鼓勵(lì)現(xiàn)在的農(nóng)民把戶(hù)口遷到城里,因?yàn)楝F(xiàn)在遷到城里容易,遷回去就難了。城鎮(zhèn)化應(yīng)該一方面讓農(nóng)民能夠進(jìn)入城市;另一方面,還要讓一些想回去的人能夠回去,這樣,他的痛苦就沒(méi)那么大了。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:和原來(lái)的情況相比,允許土地流轉(zhuǎn),多少還是一個(gè)進(jìn)步。
于建嶸:當(dāng)然,土地流轉(zhuǎn)是有意義的,城鎮(zhèn)化必然會(huì)使得一部分農(nóng)民離開(kāi)土地,增加留守農(nóng)民的耕種規(guī)模,勞動(dòng)效率才能體現(xiàn)出來(lái)。但是在這個(gè)過(guò)程中,制度怎么合理安排,是個(gè)大問(wèn)題。
我到法國(guó)做過(guò)調(diào)查,法國(guó)人允許土地流轉(zhuǎn),但他們嚴(yán)格限制耕地和建筑用地的區(qū)別。你有一塊耕地要賣(mài),你找到我,我們談價(jià),談好之后,我們兩個(gè)把這塊耕地買(mǎi)賣(mài)之后,要寫(xiě)一個(gè)報(bào)告,由土地整治公司去核準(zhǔn)。土地整治公司首先要核查,買(mǎi)家買(mǎi)耕地是干什么,如果不是種地的,作為買(mǎi)家就不合格。另外,法國(guó)不允許大規(guī)模的購(gòu)買(mǎi)土地。比如,你已經(jīng)有5000畝地,還要繼續(xù)擴(kuò)大,不行,它要控制規(guī)模。
一旦買(mǎi)家不合格,賣(mài)家可以把地賣(mài)給土地整治公司。你賣(mài)給買(mǎi)家的100萬(wàn),賣(mài)給土地整治公司也要100萬(wàn),那么這又帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題:如果買(mǎi)賣(mài)雙方合伙算計(jì)政府,該怎么辦?這里有一個(gè)評(píng)估公司的表,你隨便選一家,以它評(píng)估的價(jià)格來(lái)買(mǎi)賣(mài)。如果它現(xiàn)在只評(píng)估了50萬(wàn),那么問(wèn)題來(lái)了,你不愿意賣(mài),可以,但是,如果你要以50萬(wàn)賣(mài)出,必須賣(mài)給土地整治公司,不能賣(mài)給其他人。整治公司買(mǎi)下土地,把它整治完了再賣(mài)給需要的人去耕種。
法國(guó)的制度安排,既保護(hù)私有財(cái)產(chǎn),又要保護(hù)國(guó)家對(duì)耕地的規(guī)劃和保護(hù),這個(gè)制度很精致,很有活力。相比之下,中國(guó)也有制度,但是出發(fā)點(diǎn)可能就有問(wèn)題,因?yàn)樗薅嗣癖姷臋?quán)利,沒(méi)有產(chǎn)權(quán)概念,沒(méi)有公平觀念,沒(méi)有合理的退出機(jī)制,對(duì)政府更有利。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:我在你的《訪法札記》里面看到,法國(guó)有些鄉(xiāng)村景色迷人,沒(méi)有什么壓力,不僅城市居民,連英國(guó)人都到那里買(mǎi)房,住在農(nóng)村。
于建嶸:但是,它屬于宅基地的買(mǎi)賣(mài),它的房屋產(chǎn)權(quán)是一個(gè)完全產(chǎn)權(quán),和耕地是兩個(gè)概念,法國(guó)賣(mài)耕地會(huì)有一定的限制,但房屋買(mǎi)賣(mài)有另外一套制度安排。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》:眾所周知,北京就多次發(fā)生這樣的事件,一些農(nóng)民把房屋賣(mài)給了其他人,若干年之后,房屋價(jià)格上漲,農(nóng)民覺(jué)得當(dāng)時(shí)賣(mài)吃虧了,又要?dú)Ъs,然后造成了很多的糾紛。
于建嶸:?jiǎn)栴}的實(shí)質(zhì)不在于毀約,而是制度安排出了問(wèn)題。因?yàn)檗r(nóng)民當(dāng)時(shí)賣(mài)房的時(shí)候,不允許賣(mài)給城市居民,他是偷偷賣(mài)的,所以?xún)r(jià)格肯定上不去,買(mǎi)房也怕賣(mài)方將來(lái)要回去。
我在20年前寫(xiě)了一篇文章,關(guān)于土地所有人缺位。我當(dāng)時(shí)查了很多很多的案例,就查不出土地到底是誰(shuí)的。有些是小組,有些是村委會(huì),講不清楚。涉及到規(guī)則,我建議,第一,對(duì)于房屋,敏感環(huán)節(jié)放開(kāi),因?yàn)樗欠寝r(nóng)業(yè)用地,該買(mǎi)賣(mài)就買(mǎi)賣(mài)。第二個(gè)問(wèn)題,對(duì)農(nóng)田、農(nóng)地,應(yīng)該建一套能夠退出或進(jìn)入的制度,退出、進(jìn)入有明確規(guī)定,不該受到意識(shí)形態(tài)的過(guò)度制約。
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