于建嶸：土地流轉(zhuǎn)沖突開(kāi)始向中西部蔓延
2016.05.23 鳳凰評(píng)論 第65期 近年來(lái)，全國(guó)各地都開(kāi)始了規(guī)模不一的土地流轉(zhuǎn)。中國(guó)社科院相關(guān)課題組日前發(fā)布的《土地市場(chǎng)藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)農(nóng)村土地市場(chǎng)發(fā)展報(bào)告（2015~2016）》顯示，從1996年的2.6%到2014年的30.4%，短短18年間，我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)率快速增長(zhǎng)。 在此過(guò)程中，哪些現(xiàn)象值得注意？就此話(huà)題，鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》近日專(zhuān)訪了著名學(xué)者于建嶸。
訪談嘉賓：于建嶸 ?中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所教授
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》欄目訪談員：張弘（鳳凰網(wǎng)主筆）
縣鄉(xiāng)政府往往成直接爭(zhēng)利者
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)在各地是一個(gè)什么樣的情況？
于建嶸：土地流轉(zhuǎn)有兩種，第一種是農(nóng)民之間的流轉(zhuǎn)，是農(nóng)地之間的流轉(zhuǎn)；另一種是農(nóng)用地向非農(nóng)用地的流轉(zhuǎn)。
農(nóng)民之間的土地流轉(zhuǎn)，在平原地區(qū)比較多，平原適合大規(guī)模耕種，流轉(zhuǎn)之后耕種效率會(huì)提升。
丘陵地區(qū)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)帶來(lái)了一些問(wèn)題，一個(gè)關(guān)鍵的原因在于，丘陵地區(qū)的水利系統(tǒng)受到了破壞。丘陵地區(qū)有很多拋荒，根據(jù)我的觀察，拋荒達(dá)到了三分之一到三分之二。湖南、江西等丘陵地區(qū)，雨水大的時(shí)候就漏水，一下就沖垮了筑起的田埂，田埂慢慢就會(huì)全部垮掉。所以你很少在一塊拋荒中間發(fā)現(xiàn)有一塊田是耕種的，因?yàn)樗到y(tǒng)破壞了，沒(méi)法耕種。北方地區(qū)很少有拋荒的，因?yàn)樗鼪](méi)有這個(gè)問(wèn)題，
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：我河南的一個(gè)朋友，他們家離鄭州大概三四十公里。他們當(dāng)?shù)卣畯脑颇险?qǐng)了很多的人來(lái)，在那兒建苗圃、種花卉。一開(kāi)始說(shuō)，一畝地一年給農(nóng)民800到1300元，但是給了一年之后，后面的兩年就不給錢(qián)了，今年，農(nóng)民就沒(méi)拿到錢(qián)。
于建嶸：中國(guó)很多問(wèn)題源于政府與民爭(zhēng)利，它不是一個(gè)中間人，不是一個(gè)裁決者。根據(jù)我的考察，在這么多的農(nóng)村問(wèn)題中，縣鄉(xiāng)政府往往是直接的爭(zhēng)利者。財(cái)政困難是一方面，另一方面與個(gè)人利益有關(guān)。財(cái)政的問(wèn)題很簡(jiǎn)單，政府沒(méi)有錢(qián)了，就這樣了；個(gè)人利益包括政治利益和直接的經(jīng)濟(jì)利益。與民爭(zhēng)利不止是官員與民爭(zhēng)利，是整個(gè)體系與民爭(zhēng)利，不能公平、公正。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：縣鄉(xiāng)政府與民爭(zhēng)利，體現(xiàn)在土地流轉(zhuǎn)上主要有哪些現(xiàn)象？
于建嶸：第一就是不給錢(qián)，或者給低價(jià)、隱瞞信息。有時(shí)候，農(nóng)民與縣鄉(xiāng)政府因?yàn)橥恋禺a(chǎn)生矛盾，他會(huì)說(shuō)，縣鄉(xiāng)政府沒(méi)有批文，這只是一個(gè)方面。實(shí)際上，這是因?yàn)檗r(nóng)民認(rèn)為，他在土地流轉(zhuǎn)的過(guò)程中間沒(méi)有獲得應(yīng)有的利益，而不是簡(jiǎn)單說(shuō)縣鄉(xiāng)政府違規(guī)，違規(guī)是說(shuō)事的一個(gè)方法。
拿直接利益說(shuō)事有兩個(gè)方面，第一個(gè)就是買(mǎi)賣(mài)的價(jià)格，政府說(shuō)給多少錢(qián)，最后沒(méi)有給。第二，政府給農(nóng)民錢(qián)了，但是政府賣(mài)的更多。比如，政府給了農(nóng)民100萬(wàn)元，但政府是1000萬(wàn)元賣(mài)出的。
除此以外，還有一個(gè)重要問(wèn)題，就是土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中間帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題，污染、噪音……當(dāng)縣鄉(xiāng)政府承諾的利益沒(méi)給，或者給得少的時(shí)候，農(nóng)民會(huì)找別的原因來(lái)說(shuō)事兒——你把我們的土地拿走了，原來(lái)我是同意的，但是我突然發(fā)現(xiàn)你騙了我。在這個(gè)問(wèn)題上，農(nóng)民和政府是有共性的，核心在于利益分配不均。我不認(rèn)為那些農(nóng)民拍著胸脯說(shuō)保護(hù)耕地，就代表了他的真實(shí)意圖。只要給出高價(jià)，他都能不要耕地。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：我朋友說(shuō)的這個(gè)情況，一畝地一年給800到1300元，有可能是縣鄉(xiāng)政府從買(mǎi)地者那里收到錢(qián)后沒(méi)有給農(nóng)民，也有可能是買(mǎi)地者收入有限，給不起。
于建嶸：給不起，就不要拿走農(nóng)民的土地；拿走了農(nóng)民的土地，農(nóng)民就要你負(fù)責(zé)。
土地流轉(zhuǎn)沖突向中西部蔓延
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：農(nóng)用地向非農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，有哪些值得注意的趨勢(shì)？
于建嶸：經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，比如說(shuō)廣東、江蘇、浙江、山東、福建，農(nóng)用地向非農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，帶來(lái)了巨大的社會(huì)問(wèn)題。在江浙一帶，農(nóng)田之間的流轉(zhuǎn)有一定的好處。但是，非農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，現(xiàn)在很多是以流轉(zhuǎn)的方式變更農(nóng)村土地的使用形式，城郊地區(qū)比較明顯，不管東部還是西部城市。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)本身，我認(rèn)為符合生產(chǎn)規(guī)律和生產(chǎn)方式，因?yàn)橥恋亟K究要使用。農(nóng)地向非農(nóng)地流轉(zhuǎn)，主要是因?yàn)槌擎?zhèn)化，一是導(dǎo)致了農(nóng)地的非法流失，二是有些地方規(guī)避?chē)?guó)家的法律政策，弄虛作假，等于把農(nóng)地變了性質(zhì)。因?yàn)檗r(nóng)村的土地有兩種，一個(gè)是建設(shè)用地，一個(gè)是所謂耕地，有些耕地通過(guò)流轉(zhuǎn)的方式變成了建設(shè)用地，買(mǎi)地的人拿到手后建房子了。比如，北京地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房，都是占用農(nóng)田。北京地區(qū)今年要拆建筑面積1500萬(wàn)的違建，這里面有很大一部分就是由于土地非法流轉(zhuǎn)而形成的。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：土地非法流轉(zhuǎn)的問(wèn)題，具體指哪些？
于建嶸：第一是強(qiáng)迫性的問(wèn)題。包括國(guó)家對(duì)耕地的控制，要保證18億畝耕地紅線(xiàn)，實(shí)際上很難，也有爭(zhēng)議，有些人認(rèn)為根本不需要保護(hù)。農(nóng)用地向非農(nóng)地的非法流轉(zhuǎn)，已經(jīng)使農(nóng)地失去了耕地本身的性質(zhì)，但是外面看不到，你看到的還是耕地，所以出現(xiàn)了很多所謂的違建問(wèn)題。第二，在這個(gè)過(guò)程中間，出了大量小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題。有些地方把土地拿出來(lái)辦工廠，農(nóng)民不愿意，最后帶來(lái)了社會(huì)矛盾。目前，因?yàn)橥恋貑?wèn)題激發(fā)的社會(huì)矛盾，大概是占到農(nóng)村問(wèn)題的60%到70%左右。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：在你接觸到的案例里面，因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而爆發(fā)的群體性事件有哪些特征？
于建嶸：第一，相對(duì)而言，規(guī)模還是比較大。規(guī)模大主要是跟大工程有關(guān)，更多人團(tuán)結(jié)在一起去做這個(gè)事情。原來(lái)主要是拆某一個(gè)人的房子，現(xiàn)在可能侵害了一個(gè)群體的利益。這實(shí)際上與中國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況有關(guān)——那種小的項(xiàng)目基本上沒(méi)有多少了，大規(guī)模的項(xiàng)目增加，這是最近兩年的特點(diǎn)。
第二個(gè)特點(diǎn)，原來(lái)因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)而爆發(fā)群體性事件，主要發(fā)生在東部和中部，現(xiàn)在開(kāi)始往中西部地區(qū)蔓延，這是因?yàn)樾蘼返纫恍┐箜?xiàng)目，以及有環(huán)境污染的項(xiàng)目多了起來(lái)。
第三，政府的調(diào)控手段減少。原來(lái)政府調(diào)控的手段多一點(diǎn)，比如給你錢(qián)，現(xiàn)在基層政府拿不出錢(qián)；原來(lái)給你安排工作，現(xiàn)在也沒(méi)法安排。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：如你所說(shuō)，政府調(diào)控手段減少，既給不了錢(qián)，不能給農(nóng)民安排工作，也不能通過(guò)別的方式予以補(bǔ)償，這樣會(huì)造成矛盾的激化和升級(jí)。
于建嶸：是，但還在可控的范圍之內(nèi)。利益之爭(zhēng)，還沒(méi)有變?yōu)橥耆姆纯埂?br>
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中的資本下鄉(xiāng)，農(nóng)民持怎樣的態(tài)度？
于建嶸：資本追求高額的利益，它搞高效農(nóng)業(yè)也說(shuō)不定。資本當(dāng)然會(huì)帶來(lái)一些問(wèn)題，比如說(shuō)，這個(gè)地方的農(nóng)田，要轉(zhuǎn)換成工業(yè)生產(chǎn)的時(shí)候，對(duì)農(nóng)村生活會(huì)產(chǎn)生影響，比如環(huán)境問(wèn)題。但是資本的特性是要追求比較高的利益，它離不開(kāi)嚴(yán)格的管理，但是農(nóng)民比較散漫。要達(dá)到利益平衡的話(huà)，需要政府調(diào)節(jié)，而政府往往站在資本一邊，不是它喜歡資本，是由于資本給它帶來(lái)利益。
這里面的本質(zhì)問(wèn)題在于，城鎮(zhèn)化是一個(gè)痛苦的過(guò)程。我到歐洲很多國(guó)家去看農(nóng)村，它的發(fā)展軌跡是這樣的：資本下去，農(nóng)民離開(kāi)土地，到外面漂泊。最近很多人說(shuō)田園牧歌，我認(rèn)為，沒(méi)有人能夠阻擋城鎮(zhèn)化的挑戰(zhàn)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于，我們的制度設(shè)計(jì)，能不能使農(nóng)民在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中痛苦少一點(diǎn)？他們的利益能不能得到有效保護(hù)？
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：需要政府調(diào)節(jié)，意味著農(nóng)地變非農(nóng)地流轉(zhuǎn)的時(shí)候，農(nóng)民不能直接買(mǎi)賣(mài)，必須通過(guò)政府來(lái)流轉(zhuǎn)。
于建嶸：是。因?yàn)檫@種農(nóng)地變非農(nóng)地的流轉(zhuǎn)，矛盾是不可破的。每當(dāng)有農(nóng)民對(duì)我說(shuō)，為了國(guó)家的耕地紅線(xiàn)，我一般都會(huì)笑——有這種人，很少。一旦給他高利，他才不管耕地不耕地。耕地紅線(xiàn)，是一個(gè)抗?fàn)幍睦碛?，但并不是農(nóng)民內(nèi)心追求的目標(biāo)，他們內(nèi)心的目標(biāo)就是多給錢(qián)。
農(nóng)地流轉(zhuǎn)不該受意識(shí)形態(tài)過(guò)度制約
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：你剛才說(shuō)到，在城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，農(nóng)民會(huì)面臨一個(gè)非常痛苦的過(guò)程，因?yàn)樗x開(kāi)土地，從農(nóng)村人變成城里人，政府有責(zé)任要讓農(nóng)民的痛苦盡量小一點(diǎn)，那你覺(jué)得，城鎮(zhèn)化的過(guò)程中，在土地問(wèn)題上還會(huì)面臨哪些挑戰(zhàn)？
于建嶸：主要是兩個(gè)問(wèn)題。第一是土地產(chǎn)權(quán)。我在臺(tái)灣問(wèn)過(guò)一些農(nóng)民，他們能夠直接買(mǎi)賣(mài)土地，借此獲得進(jìn)城的原始資源。但是大陸農(nóng)民沒(méi)有直接買(mǎi)賣(mài)土地的權(quán)利，沒(méi)有形成一個(gè)完全的土地市場(chǎng)，所以，農(nóng)民不能獲得完全的土地價(jià)格?，F(xiàn)在的農(nóng)民被逼進(jìn)入城鎮(zhèn)，但是又賣(mài)不了地，按照政府的說(shuō)法，他們只有承包權(quán)。因此，土地產(chǎn)權(quán)是一個(gè)需要解決的核心問(wèn)題。
第二是人口的流動(dòng)機(jī)制要改變。在古代，我在政府當(dāng)官，退休或者不當(dāng)了，可以回到老家買(mǎi)一塊地，建一棟房，那個(gè)資源是往下面走的。我們現(xiàn)在沒(méi)有建立人才和資源的雙向流動(dòng)體系。你到了有社區(qū)的城市，你把戶(hù)口遷出來(lái)，就必須交出承包的土地。你的戶(hù)籍在城市，想到農(nóng)村去生活很困難。因?yàn)檗r(nóng)民的宅基地都不允許隨便買(mǎi)賣(mài)，城市居民到農(nóng)村買(mǎi)房子受到很多限制。
我不鼓勵(lì)現(xiàn)在的農(nóng)民把戶(hù)口遷到城里，因?yàn)楝F(xiàn)在遷到城里容易，遷回去就難了。城鎮(zhèn)化應(yīng)該一方面讓農(nóng)民能夠進(jìn)入城市；另一方面，還要讓一些想回去的人能夠回去，這樣，他的痛苦就沒(méi)那么大了。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：和原來(lái)的情況相比，允許土地流轉(zhuǎn)，多少還是一個(gè)進(jìn)步。
于建嶸：當(dāng)然，土地流轉(zhuǎn)是有意義的，城鎮(zhèn)化必然會(huì)使得一部分農(nóng)民離開(kāi)土地，增加留守農(nóng)民的耕種規(guī)模，勞動(dòng)效率才能體現(xiàn)出來(lái)。但是在這個(gè)過(guò)程中，制度怎么合理安排，是個(gè)大問(wèn)題。
我到法國(guó)做過(guò)調(diào)查，法國(guó)人允許土地流轉(zhuǎn)，但他們嚴(yán)格限制耕地和建筑用地的區(qū)別。你有一塊耕地要賣(mài)，你找到我，我們談價(jià)，談好之后，我們兩個(gè)把這塊耕地買(mǎi)賣(mài)之后，要寫(xiě)一個(gè)報(bào)告，由土地整治公司去核準(zhǔn)。土地整治公司首先要核查，買(mǎi)家買(mǎi)耕地是干什么，如果不是種地的，作為買(mǎi)家就不合格。另外，法國(guó)不允許大規(guī)模的購(gòu)買(mǎi)土地。比如，你已經(jīng)有5000畝地，還要繼續(xù)擴(kuò)大，不行，它要控制規(guī)模。
一旦買(mǎi)家不合格，賣(mài)家可以把地賣(mài)給土地整治公司。你賣(mài)給買(mǎi)家的100萬(wàn)，賣(mài)給土地整治公司也要100萬(wàn)，那么這又帶來(lái)一個(gè)問(wèn)題：如果買(mǎi)賣(mài)雙方合伙算計(jì)政府，該怎么辦？這里有一個(gè)評(píng)估公司的表，你隨便選一家，以它評(píng)估的價(jià)格來(lái)買(mǎi)賣(mài)。如果它現(xiàn)在只評(píng)估了50萬(wàn)，那么問(wèn)題來(lái)了，你不愿意賣(mài)，可以，但是，如果你要以50萬(wàn)賣(mài)出，必須賣(mài)給土地整治公司，不能賣(mài)給其他人。整治公司買(mǎi)下土地，把它整治完了再賣(mài)給需要的人去耕種。
法國(guó)的制度安排，既保護(hù)私有財(cái)產(chǎn)，又要保護(hù)國(guó)家對(duì)耕地的規(guī)劃和保護(hù)，這個(gè)制度很精致，很有活力。相比之下，中國(guó)也有制度，但是出發(fā)點(diǎn)可能就有問(wèn)題，因?yàn)樗薅嗣癖姷臋?quán)利，沒(méi)有產(chǎn)權(quán)概念，沒(méi)有公平觀念，沒(méi)有合理的退出機(jī)制，對(duì)政府更有利。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：我在你的《訪法札記》里面看到，法國(guó)有些鄉(xiāng)村景色迷人，沒(méi)有什么壓力，不僅城市居民，連英國(guó)人都到那里買(mǎi)房，住在農(nóng)村。
于建嶸：但是，它屬于宅基地的買(mǎi)賣(mài)，它的房屋產(chǎn)權(quán)是一個(gè)完全產(chǎn)權(quán)，和耕地是兩個(gè)概念，法國(guó)賣(mài)耕地會(huì)有一定的限制，但房屋買(mǎi)賣(mài)有另外一套制度安排。
鳳凰評(píng)論《高見(jiàn)》：眾所周知，北京就多次發(fā)生這樣的事件，一些農(nóng)民把房屋賣(mài)給了其他人，若干年之后，房屋價(jià)格上漲，農(nóng)民覺(jué)得當(dāng)時(shí)賣(mài)吃虧了，又要?dú)Ъs，然后造成了很多的糾紛。
于建嶸：?jiǎn)栴}的實(shí)質(zhì)不在于毀約，而是制度安排出了問(wèn)題。因?yàn)檗r(nóng)民當(dāng)時(shí)賣(mài)房的時(shí)候，不允許賣(mài)給城市居民，他是偷偷賣(mài)的，所以?xún)r(jià)格肯定上不去，買(mǎi)房也怕賣(mài)方將來(lái)要回去。
我在20年前寫(xiě)了一篇文章，關(guān)于土地所有人缺位。我當(dāng)時(shí)查了很多很多的案例，就查不出土地到底是誰(shuí)的。有些是小組，有些是村委會(huì)，講不清楚。涉及到規(guī)則，我建議，第一，對(duì)于房屋，敏感環(huán)節(jié)放開(kāi)，因?yàn)樗欠寝r(nóng)業(yè)用地，該買(mǎi)賣(mài)就買(mǎi)賣(mài)。第二個(gè)問(wèn)題，對(duì)農(nóng)田、農(nóng)地，應(yīng)該建一套能夠退出或進(jìn)入的制度，退出、進(jìn)入有明確規(guī)定，不該受到意識(shí)形態(tài)的過(guò)度制約。
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